图一：六家样本法院经和未经审判委员会讨论的案件质量对比情况 （单位：百分比）

图二：审判委员会在促进司法独立方面作用（单位：人）

    核心提示：安徽省高级人民法院在司法改革的大背景下，立足于安徽省三级法院近年来的审判委员会工作实践，论证了审委会制度效用以及功能发挥、机制运行中存在的弊端与不足，并提出相关改革完善建议，以期为审委会制度的科学构建提供有益参考。

    一、审委会制度的实际效用

    课题组以2015年为基准年，选取A中院及其下辖基层A1法院、B中院及其下辖基层B1法院、C中院及其下辖基层C1法院为样本，从保证案件质量、促进诉讼效率、统一法律适用以及提高司法公信四个方面，对审委会制度的实际效用情况进行了调研。

    1.案件质量不高。在审委会讨论的一审案件中，上诉抗诉率为22.5%；一审案件改判发回占比分别为3.9%和1.4%。生效案件的申诉信访占比为2.3%，四项指标均高于未经审委会讨论的案件比例。（见图一）

    2.诉讼效率较低。2015年，样本中院经审委会讨论决定的案件占全部延期审理案件的36.08%，对审判效率在一定程度上形成阻碍效果。

    3.统一司法适用功能较弱。讨论参考性案例、区域法律适用问题、制定辖区审判指导性文件等，仅占所有议程的2.14%；其他事项为23项，占所有议程的4.90%。各地法院审委会的主要工作集中在讨论案件，统一司法适用的职能在实际运作中易流于形式。

    4.促进司法公信效用不显。通过问卷调查，467名被调查者中仅197人表示关注，占被调查对象的42.2%，不关注和持无所谓态度的分别达到134人与136人，占57.8%。被调查的116名法官中，74名法官认为审委会在促进司法独立方面效用基本没发挥，占63.79%。（见图二）

    二、现行审委会制度之内在机制弊端

    1.功能定位不清

    一是法定功能不明确。尽管诉讼法对审委会决定案件再审、院长回避、助理审判员代理审判员等职权作了规定。但各地法院根据自身需要赋予审委会相应职权，职权设置混乱。

    二是主次功能不明确。审判功能成为审委会主业，受讨论案件之累，其他功能被忽视，审判指导、审判监督的重要职能作用未能得到有效发挥。

    三是层级功能不明确。我国法院实行的是四级三审制。级别高的法院应更多地承担起统一法律适用和制定区域司法政策等宏观指导职责，级别低的法院则应更多的承担起纠纷解决的功能。这一规律在四级法院审委会的层级功能上未能得到体现，定位趋同，导致司法资源在一定程度上被浪费。

    2.行政色彩过浓

    一是程序启动行政化。审批程序呈“科层式”。案件是否进入审委会讨论成为行政审批程序，汇报工作重复拖沓，影响办案效率。

    二是审判分离影响实体公正。在召开会议的模式下，审委会委员主要根据案件承办人的汇报审查案件，当事人在庭审中为争取有利判决所做各项努力在一定程度上被忽略。

    三是议事规则不符诉讼规律。当事人对这一程序缺乏参与性，而检察机关的检察长却可以根据人民法院组织法的规定列席会议，单方面发表意见，一定程度上引发当事人或群众对法院客观、中立地位的质疑，进而对司法公信产生不利影响。

    四是回避制度整体流于形式。首先，审委会这一审判组织本身的回避缺少法律规定，再审或发回重审的案件仍由同一审委会讨论和决定。其次，审委会委员作为审判人员，虽同样适用回避制度，但因缺乏操作规范，难以真正执行。

    3.机构组织僵化

    一是委员任职资格不明。除法官法规定审委会委员是法官外，其他没有任何关于审委会任职资格的规定。实践中总体呈现出与行政职务的对应关系，委员法律水平参差不齐，审委会职权发挥的实际效果无法得到保证。

    二是委员进出机制缺失。缺乏法院内部对审委会委员推荐选拔、提请罢免的操作规范。一旦任命，即为“终身制”，除非离岗或退休，否则其委员资格不受影响。

    4.责任机制缺失

    一是法律规定粗疏难以执行。最高人民法院《关于人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》和《人民法院审判纪律处分办法（试行）》，对审委会委员的责任仅限于“故意违反法律规定或者歪曲事实、曲解法律”或者“主持人违反民主集中制原则”并导致决定错误的情形，且缺乏法律上约束力，难以得到有效贯彻。

    二是集体担责导致责任落空。审委会“集体下判”，合议庭和审委会责任难以区分，所谓“错案追究”，将会在一种“法不责众”惯性逻辑中被规避。

    三、审委会改革的路径

    课题组认为，审委会功能发挥、机制调整在宏观上应解决好“三种矛盾”，微观上做好“六个优化”。

    1.宏观路径：合理定位，解决好“三种矛盾”

    一是解决好存与废的矛盾。正在推进的审判权运行机制改革，将大量消减审判中的审批环节，通过下放裁判权、“扁平化”管理方式，实现“让审理者裁判、由裁判者负责”的目标。在此情形下，合议庭间的法律适用冲突问题仍须由审委会行使。另外，涉经济发展、涉群体、涉信访等疑难、复杂、敏感案件，亦需由更加权威的审判组织来审理，充分发挥集体把关、集体防御、集体决策的重大作用。因此，要继续坚持审委会制度，而非取消该制度。但该制度的发展与定位应与以前不同。

    二是解决好审判委员会与合议庭的矛盾。当前二者的突出矛盾就是裁判权“共享”，导致“半截审”“审判分离”等问题。其本质是审判组织之间的关系架构问题。无论美国的“满席审判”制度，还是德国的“联合大法庭”，法国、日本的“大法庭”设置，其与一般合议庭均为平行关系，一个合议庭不能审查另一合议庭的裁决，审判庭的管辖权根据法律规定作出。我国则采取“品”字形架构，即在一般合议庭之上还有审委会，审委会作出的决定，合议庭必须执行。在审判权运行机制改革的语境下，建立主审法官责任制，合议庭办案责任制，必须要化解两者间的矛盾，首先，要明确审委会的案件范围。哪些由一般合议庭审理，哪些由审委会审理，阻碍“裁判权共享”。其次，在范围划定的基础上，厘清二者之间裁判权的归属。审委会讨论案件，由审委会享有终局裁判权，合议庭处理意见仅为审委会提供参考。再次，要大力限缩审委会审理案件范围，除法定特殊类型案件外，原则上由独任法官、合议庭对案件进行裁判。

    三是解决好旧功能与新功能的矛盾。中央有关司法改革文件提出：“合理定位审判委员会职能，强化审判委员会总结审判经验、讨论决定审判工作重大事项的宏观指导职能。健全审判委员会讨论事项的先行过滤机制，规范审判委员会讨论案件的范围。”在此语境下，审委会审理功能弱化，宏观指导、监督功能进一步强化，已是审委会功能调整的题中应有之义。

    2.微观路径：“六个优化”，畅通运行机制

    一是功能定位优化。针对前述审委会功能定位不清，亟须解决好三方面的问题。一要审委会功能定位法定化。首先，应当通过法律形式明确审委会最高审判组织的定位，为其审理案件功能提供法律依据。其次，审委会的监督、管理功能应进一步拓展。如：以审委会为“错案”认定主体，将其监督功能进一步落在实处；加强审判管理功能的发挥，深入研究审委会在审判运行态势分析、发改案件的管理、审判流程管理、案件质量评查等方面的功能作用，并将其法定化，确保放权合议庭后，审判质效不下降。二要明确审委会功能主次。在主审法官责任制、合议庭办案责任制条件下，审委会应逐步淡化个案裁判的功能，将主要功能转移到统一法律适用、审判指导、审判监督、审判管理上来。其中，统一法律适用应为首要功能。三要准确定位四级法院审委会不同功能。我国四级法院职能定位不同，决定了审委会的功能定位亦应不同。层级越高的法院，由于更为权威的司法地位以及所辖区域宽广等因素，其统一法律适用、指导、监督功能应更为强大；层级越低的法院，由于其案件基数庞大，审判任务繁重，审判应为其审委会主要功能。基于此，建议最高法院审委会应更专注于发布司法解释与指导性案例等统一法律适用功能，以及其他指导、监督、管理功能。高、中级法院应当两者兼有，但逐级递减。基层法院应以审判为其主要功能。

    二是审理范围优化。可通过两种途径加以解决：一要以法定方式进一步明确案件讨论范围。对不同层级法院审理案件范围作出具体规定，严格按照规定提交上会案件，取消上会案件的行政审批程序。二要建立有效的案件过滤审查机制。可根据专业类型，设置若干个主审法官联席会议，对拟提交审委会讨论的案件，先行审查与指导，有效控制提交审委会讨论的案件数量。

    三是审理方式优化。在案件范围缩小的情况下，可以通过审委会“庭审亲历”的方式实现审理案件方式的转变。具体可以通过以下三种方式进行：一为旁听审。合议庭对存在事实不清、证据不足等情形的属于审委会上会范围的案件，在开庭前申请审委会委员集体旁听庭审；二为直接审。对上述类型案件，在分案时即确定由审委会委员组成合议庭直接、全程审理；三为会议审。对于仅仅存在法律适用问题的案件，可以不必“庭审亲历”，仅“会议式审理”即可。目前，安徽各级法院正在实践审委会通过“旁听审”“直接审”等形式直接审理案件，取得了良好的效果，案件质量大幅提高，安徽13个中级法院“庭审亲历”案件的发回率、改判率、信访率指标均为零。

    四是回避制度优化。首先，建立委员自行申请回避的机制。明确委员应提出回避申请的法定情形和程序，以及不自行回避所应承担的责任。其次，从程序设置上明确当事人申请回避的权利。案件提交审委会讨论前告知当事人，落实当事人的知情权与申请回避权。

    五是组织机构优化。一要解决好委员任职“荣誉化”问题。在我国现有体制下，可按一定比例设置院、庭长委员与优秀主审法官委员，建立科学的审委会委员遴选机制。二要建立审委会委员退出机制。通过设置科学的考核标准，量化审委会委员的工作成效，对于连续两年考核不合格的，应自动退出，退出后的委员不得重新委任。

    六是责任机制优化。基于审委会最高审判组织的定位及其裁判权的行使，审委会应与合议庭一样对其裁判案件承担错案责任，应建立审委会委员审理案件的错案责任追究机制，明确追责情形、追责程序、免责条件、责任承担方式等，落实“由审理者裁判、由裁判者负责”的终极目标。