表一：海南州人民法庭基本情况

表二：海南州人民法庭运行情况

    核心提示：人民法庭是人民法院“基层的基层”，是深化司法体制改革“关键的关键”，青海省海南藏族自治州中级人民法院成立课题组，对人民法庭建设及运行情况进行调研，并针对所发现的突出问题提出相应改进建议。

    一、现状考察

    1.海南州及人民法庭基本情况（见表一）

    青海省海南州位于著名的青海湖之南，故名海南，境内地形以山地为主，地势起伏较大，平均海拔3000余米；总面积4.6万平方公里，其中牧业用地占78.67%，农业用地占2.19%；是以藏族为主的多民族聚居区，海南州有共和、贵南、贵德、兴海、同德5个基层法院，10个人民法庭。

    在海南州10个人民法庭中，过马营人民法庭年均结案数一般占辖区基层法院年均结案总数的三分之一。拉西瓦人民法庭和五龙人民法庭尚未开展工作。龙羊峡人民法庭、东沟人民法庭、尕让人民法庭、河秀人民法庭闲置，法庭工作人员均在县法院集中办公。

    虽然目前海南州人民法庭庭长的职级基本上都高配为正科级，但具体人员配备却不容乐观：拉西瓦法庭和五龙法庭没有配备固定人员；东沟法庭、尕让法庭只有1名庭长，无法官、书记员等；河秀法庭由县法院调剂5名干警开展工作；其余5个法庭均配备1名庭长、1至2名书记员。由于审判人员紧缺，海南州10个人民法庭均无法全由审判人员组成合议庭。

    2.海南州人民法庭运行情况（见表二）

    人民法庭受理案件的类型与民生息息相关，一般为一审民事和执行案件，尤以民事案件中的婚姻家庭（特别是离婚）、赡养继承、民间借贷、侵权损害赔偿、征地补偿纠纷等为普遍。2014年，海南州10个人民法庭共依法审结一审民事案件260件，占全州基层法院一审民事审结案件总数的11.31%；依法执结案件260件，占全州基层法院执结案件总数的32.95%。2015年，海南州10个人民法庭共依法审结一审民事案件268件，占全州基层法院一审民事审结案件总数的12.2%；依法执结案件268件，占全州基层法院执结案件总数的27.83%。

    人民法庭还发挥着“乡土司法”的优势，恰当借助乡镇派出所、司法所以及乡规民约、民俗习惯等资源，善用法律之外的力量（如活佛、阿訇等），从根源上彻底化解矛盾，追求法律效果和社会效果以及情、理、法的统一。2014年、2015年，海南州10个人民法庭调解结案率分别为60.38%、63.43%。此外，人民法庭还积极参与基层社会治理，为其他机构组织调处社会矛盾纠纷进行业务指导等，以务实的方式来维护牧区和谐稳定。

    二、问题审视

    1.部分人民法庭设置不合理，司法为民功能没有得到有效发挥

    随着经济社会的发展，交通便利度大大提高，当事人选择到基层法院提起诉讼往往比到相邻乡镇的人民法庭更加快捷便利，当事人对于人民法庭地理位置的就近性依赖已经不存在。如龙羊峡镇距县城仅35公里，道路修通后牧民往来县城极为方便，且该镇因龙羊峡水电站工程竣工后施工人员撤移，常住人口锐减，人户分离现象比较突出，从而造成龙羊峡法庭受理案件数量大幅下降。一些距离县城较远的地区，如共和县切吉乡等地，已逐渐发展成为人口、商业、畜产品交易聚集地，但未设置人民法庭，造成群众诉讼困难。

    2.缺乏足额经费，人民法庭运行缺乏有效保障

    海南州经济发展滞后，经济财力有限，加之一些人民法庭因距离县城过远，运行成本高，又无单独经费预算，法庭的交通、取暖、干警食宿等一系列费用支出常常存在困难。如因草原牧区地广人稀、牧民居住特别分散，送达诉讼文书、调查取证常常需要行驶几十或上百公里，而拨付给人民法庭的加油费用和车辆维修费用却往往不足；又如因经费困难，海南州10个人民法庭都没有配备司法警察和安检警械装备，有的人民法庭甚至因无法支付冬季取暖费用等正常开支而搬回基层法院本部办公，造成人民法庭长期闲置，群众意见大。

    3.人民法庭工作人员缺位或难以留人，制约了法庭工作的开展

    按照最高人民法院的要求，人民法庭至少要有3名法官、1名书记员，有条件的应当配备司法警察。然而，由于人民法庭远离中心城区，办公、生活条件艰苦，且法庭法官在职级和经济待遇上并没有优势，基本上没有人愿意去法庭工作或者安心留在法庭工作，从而使人民法庭人员配备严重不足，出现了“两人庭”“一人庭”甚至“无人庭”的现象，造成人民法庭的工作无法正常开展。

    4.人民法庭案件管辖范围不合理，影响法庭功能的发挥

    不少基层法院长期以来忽视了应从辖区的纠纷特点、法庭的人员配备及审判水平等实际情况出发，量力而行地决定人民法庭的案件管辖范围，过分求全，导致许多人民法庭的案件管辖范围从审理简易民商事案件、可以当庭执结以及由人民法庭执行更加方便群众诉讼的案件，机械扩展为无论繁简难易的民商事案件和执行案件，只要是发生在人民法庭所辖区域内，都由其审理执行，从而导致人民法庭因人员装备配置方面的局限，难以应付与日俱增的矛盾纠纷和保证工作的质量。

    5.以巡回审判审结的民事案件比例偏低，人民法庭服务功能未能得到充分发挥

    西部边远地区、少数民族地区以及其他群众诉讼不便地区的基层法院，特别是人民法庭，应当大力推广巡回审判，逐步确立以巡回审判为主的工作机制。然而，在案多人少的巨大工作压力下，人民法庭以巡回审判审结的一审民事案件比例并不高，人民法庭方便服务群众的功能未能得到充分发挥。如2014年、2015年海南州10个人民法庭以巡回审判审结的民事案件为158件、145件，分别占全州人民法庭审结民事案件总数的60.77%、54.1%。

    三、相关建议

    1.调整人民法庭设置，优化区域布局

    应综合案件数量、区域面积、人口数量、交通条件、经济社会发展状况等因素，优化人民法庭的区域布局和人员比例，通过调整、撤销、移设等多种方式，实现人民法庭审判资源和物质资源的合理整合，保留并强化偏远地区人民法庭，整合相距较近的人民法庭，撤销城市市区设置的人民法庭及收案量小、维持状况困难的人民法庭。就海南州而言，可以将距县城近、常住人口及受理案件数少的共和县法院龙羊峡法庭调整到距县城100公里的切吉乡，为附近人口相对稠密的2个乡2万余人提供司法服务。兴海县温泉乡距县城65公里，可在该乡增设一个人民法庭，为临近3个乡近3万人提供司法服务等。

    2.切实增强人民法庭的经费保障能力

    应帮助人民法庭解决经费保障、业务装备、基础设施等方面的问题和困难，改善法庭工作及生活条件，为人民法庭开展工作提供有力保障。基层法院应根据人民法庭工作任务和装备配备、信息化建设需要，做好人民法庭预算编制工作，及时足额拨付资金。对于人民法庭的专项建设经费，要严格管理，专款专用，任何人不得以任何理由截留或挪用。

    3.充实人民法庭审判力量，提升法庭服务能力

    一是应在办案伙食补贴、岗位津贴、培训疗养等方面采取向偏远地区法庭倾斜的政策，将人民法庭工作经历作为法官遴选、干部选拔的重要条件，对于长期在人民法庭工作、业绩突出的，优先落实职级待遇等。二是健全定期轮岗和挂职锻炼制度。有序推进人民法庭和基层法院其他庭室之间、人民法庭之间的人员交流。基层法院新招录人员一般应先安排在人民法庭接受锻炼一年以上。上级法院选调法官，应接收一定比例具有人民法庭工作经历的法官。上级法院选派有培养前途的干部到基层，应优先安排到人民法庭挂职锻炼等。

    4.合理划定人民法庭的案件管辖范围

    应对人民法庭可受理的简易案件与疑难案件分离，人民法庭管辖的案件最终仅限于辖区内的简单民商事案件和容易、方便执行的执行案件。首先，将为数不多的可由人民法庭受理的刑事自诉案件统一划归基层法院刑庭管辖。其次，将新类型案件或者疑难复杂的民商事案件，如建设工程施工合同、医疗事故损害赔偿等纠纷排除出人民法庭的受理范围。最后，对执行工作难度较大、由基层法院执行不影响当事人合法权益及时实现，以及人员装备难以保障执行工作顺利开展的人民法庭审结案件，原则上由基层法院负责执行。

    5.大力推广巡回审判，方便人民群众诉讼

    人民法庭应因地制宜做好巡回审判工作，确立巡回审判为主的工作机制，继承和弘扬马锡五审判方式，推广车载法庭等巡回审判模式，形成以人民法庭为点、车载流动法庭为线、基层法院为面，点、线、面相结合、全覆盖的司法服务网络，切实解决当前在一定程度上存在的司法权不能切实覆盖、人民群众日益增长的司法需求难以得到有效满足的问题。除合理设置建设巡回办案点与诉讼服务点，负有巡回审判任务的人民法庭还应配备适应巡回审判工作需要的车辆、活动板房（帐篷）、便携式法庭设备和其他业务专用设备。