2011年5月11日国家知识产权局授予西峡公司“内煤外热式煤物质分解设备”专利权。2015年6月10日西峡公司以天元公司未经许可制造、使用的煤炭分质转化利用设备侵犯其专利权为由，请求榆林市知识产权局处理，要求天元公司停止侵权行为。榆林市知识产权局经对涉案权利要求记载的技术特征与被控侵权设备技术特征比对后，认为天元公司使用的设备不构成对涉案专利的侵权，2015年9月1日榆林知识产权局决定驳回西峡公司要求天元公司停止专利侵权行为的请求。

    决定作出后，西峡公司不服，提起行政诉讼。西峡公司诉称，榆林知识产权局的行政决定合议组成人员违法；涉案专利的技术特征和被控侵权设备技术特征等同，请求判令撤销被告的专利侵权纠纷案件处理决定。榆林市知识产权局辩称，因现有人员力量欠缺，经请示上级主管部门，调度执法人员参加专利侵权案件合议组属于行政机关内部行为；天元公司设备与西峡公司专利不同，请求维持。

    陕西省西安市中级人民法院经审理认为，涉案专利的“密封窑体”“煤物质分解推进管道”和被控侵权设备的“夹套”“回转窑体”技术手段、功能和效果均不相同。榆林知识产权局的行政处理决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。遂判决驳回西峡公司的诉讼请求。

    【不同观点】

    第一种意见认为，行政机关在处理某一具体案件中，调度其他行政机关执法人员直接参与案件处理，作出的行政处理决定违反法定程序，应当撤销；按照专利法第六十条规定，专利管理部门认定侵权行为不成立的，权利人不能提起行政诉讼；法院在审理专利行政诉讼案件中，应依据我国行政诉讼法的规定，审查行政行为认定证据是否确凿，适用法律、法规是否正确及是否符合法定程序，不应就实体问题进行审查；被控侵权设备的夹套为三个，在夹套与窑体形成的密封容器内通入高温气体，对窑体内的煤粉进行加热，该设备的技术特征与专利权利要求中所述的密封窑体，在密封容器内设置煤物质推进分解管道技术特征等同。因此涉案专利的“密封窑体”和被控侵权设备的“夹套”技术特征等同；涉案专利的“煤物质推进分解管道”与被控侵权设备的“回转窑体”技术特征等同。

    第二种意见认为，按照现行人事机关内部规定开展执法人员调度，行政机关在处理某一具体案件中，调度其他行政机关人员参与案件处理，不违反内部交流制度；专利管理部门认定专利侵权行为不成立的，专利权人不服，可以提起行政诉讼；专利行政诉讼案件属于对当事人民事权利义务关系的确认,因此行政诉讼中人民法院在审查行政处理决定认定证据是否确凿、适用法律、法规是否正确时，应进行实体审查；被控侵权设备的“夹套”是三段式的固定在回转窑体上，而涉案专利的“密封窑体”通过自身转动并带动内部的煤物质推进分解管道，使得物料运动推进，被控侵权设备的“回转窑体”相对于“夹套”转动，涉案专利的“煤物质推进分解管道”是固定在密封窑体内。因此涉案专利的“密封窑体”“煤物质推进分解管道”和被控侵权设备的“夹套”“回转窑体”技术特征不同。

    【法官回应】

    对专利侵权处理决定应进行实体审查

    本案是陕西省第一起专利侵权行政诉讼案件。在审理此案期间，当事人争议的许多焦点事项，法律规定界限模糊。为此，笔者根据本案涉及的主要问题予以探析，以期为今后审理专利侵权行政诉讼案件提供思路。

    1.行政机关的执法人员调度属于行政机关内部行为

    我国公务员法规定，国家实行公务员交流制度。交流的方式包括调任、转任和挂职锻炼。由此规定说明，交流仅限于调任、转任和挂职锻炼三种方式。实践中，对于行政机关在处理某一具体案件中，能否通过上级主管部门调度其他行政机关执法人员参与案件处理，法律对此并无明确规定。笔者认为，上述行为是否符合行政机关内部交流制度关键在于法律有无禁止性规定。随着行政部门的机构改革，整合行政内部资源是提高行政效率和执法办案水平的途径之一。我国专利法赋予了管理专利工作的部门处理专利侵权纠纷的职权，但因全国知识产权系统执法人员数量、能力不均衡，导致专利侵权纠纷案件当事人基本上都选择诉讼。面对此状况，国家知识产权局关于《专利行政执法能力提升工程方案》明确要求建立全系统和若干区域专利行政执法协作调度中心，提高执法办案协作水平与效率。由此国家知识产权局认为在全系统推进执法协作调度机制，包括人员、案件调度等内容，属于行政机关内部行为。按照现行人事机关内部规定开展执法人员调度工作，并不违反内部交流制度。陕西省知识产权局为此开展了专利行政执法协作调度工作，调度专利行政执法实务经验丰富、执行专利法律法规水平较高的专利行政执法人员，跨市区参与专利行政案件审理，并不违反法律规定。

    2.专利管理部门认定侵权行为不成立时权利人可以提起行政诉讼

    我国专利法规定，未经专利权人许可，实施其专利，即侵犯其专利权，引起纠纷的，由当事人协商解决；不愿协商或者协商不成的，专利权人或者利害关系人可以向人民法院起诉，也可以请求管理专利工作的部门处理。管理专利工作的部门处理时，认定侵权行为成立的，可以责令侵权人立即停止侵权行为，当事人不服的，可以自收到处理通知之日起十五日内依照《中华人民共和国行政诉讼法》向人民法院起诉。该规定中“管理专利工作的部门处理时，认定侵权行为成立的，可以责令侵权人立即停止侵权行为，当事人不服的，可以依照行政诉讼法向人民法院起诉。”对此，有观点认为，本规定仅赋予被控侵权人可以提起行政诉讼，权利人无权提起行政诉讼。笔者认为，这种观点是对法律的误解。首先从文义解释该条款中规定的是“当事人不服”，而非“被控侵权人”，而当事人包括“被控侵权人”和“权利人”；其次从逻辑解释，行使管理专利工作的部门，既然可以“认定侵权行为成立”，也可以作出“侵权行为不成立”的职权认定。正如国家知识产权局办公室在回复《关于处理专利侵权纠纷中有关问题的请示》中所言，民事纠纷是平等主体间的权利义务关系纠纷，双方当事人在程序上应享有平等的权利和义务，认定侵权行为成立时，对该决定不服的是被控侵权人，认定侵权行为不成立时，对此不服的是专利权人或利害关系人，如果仅将提起行政诉讼的范围限定在认定侵权行为成立时，无异于将提起行政诉讼的权利仅赋予当事人一方，这与平等原则相违背。因此，专利局作出认定侵权行为不成立的决定时，权利人可以提起行政诉讼。

    3.对地方专利局作出的专利侵权处理决定的审查范围

    法律对此没有明确规定。从司法实践看，法院在处理此类行政诉讼案件时，均进行了实体审查。这是由于在行政诉讼中，行政处罚与行政裁决属于两种不同的行政行为。行政裁决是指行政机关或法定授权的组织，依照法律的授权，对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的、特定的民事纠纷进行审查并作出裁决的行政行为。管理专利工作的部门应当事人请求，对专利侵权纠纷作出处理决定，从法律性质上讲，符合行政裁决的特征。作为行政裁决的结果，专利法规定的“认定侵权行为成立的，可以责令侵权人立即停止侵权行为”，主要是对民事权利义务关系进行确认，行政相对人所需要承担的也主要是民事责任而非行政责任，其与行政处罚在本质上不相同。既然专利侵权行政诉讼案件属于对民事权利义务关系进行确认,因此法院审查行政处理决定认定证据是否确凿、适用法律、法规是否正确应进行实体审查。

    法院在实体审查中判定被控侵权产品是否构成侵害专利权，首先应确定争讼之专利的保护范围,同时权利人应明确其请求保护的权利基础；其次应确定被控侵权设备的技术特征；再次判定侵害专利权的基本方法是以专利权利要求书中记载的技术特征与被控侵权产品的技术特征进行比较，如被控侵权产品的技术特征具备了专利权利要求的技术特征，侵害专利权成立。判定侵害专利权中，应将专利权利要求书中记载的技术特征与被控侵权产品的相应技术特征逐一进行对比。在适用全面覆盖原则判定被控侵权物不构成侵害专利权的情况下，应适用等同原则进行侵权判定。等同原则是指被控侵权物中有一个或者一个以上技术特征与专利权利要求保护的技术特征相比，从字面上看不相同，但经过分析可以认定二者是相等同的技术特征。适用等同原则判定侵权，仅适用于被控侵权物中的具体技术特征与专利权利要求中相应的技术特征是否等同进行判定，而不适用于被控侵权物的整体技术方案与权利要求所限定的技术方案是否等同进行判定。本案中，涉案专利的“密封窑体”和被控侵权设备的“夹套”、涉案专利的“煤物质推进分解管道”与被控侵权设备的“回转窑体”技术特征不构成等同，因而天元公司不构成对涉案专利“内煤外热式煤物质分解设备”的侵害。