构建大调解格局 多元化解矛盾纠纷机制

　　　　中国的调解历史悠久，因为中国的传统文化与道德均提倡以和为贵，以让为贤。所以无论是在封建社会，还是在中华民国时期，遇有民事权益纠纷，双方当事人习惯于在当地邀集同乡、同族中长辈进行调解、鉴证。从婚丧嫁娶到买卖土地房产、继承遗产等纠纷，一般都愿在当地调解解决。到了抗日战争和解放战争时期，中国共产党把人民调解推进到一个新的发展阶段，特别是中华人民共和国成立后，人民调解获得了空前广泛而深入的发展。可以说诉讼外调解是我国司法工作的独创，依靠人民调解组织解决民间纠纷也是我国的独创，它被西方一些学者称为“东方经验”、“东方一枝花”。如今，这朵奇葩是否仍然绽放？还是已成“昨日黄花”？

什么是调解？

调解是指双方或多方当事人就争议的实体权利、义务，

在人民法院、人民调解委员会及有关组织主持下，自愿进行协商，通过教育疏导，促成各方达成协议、解决纠纷的办法。我国的调解种类很多，因调解的主体不同，调解有人民调解、法院调解、行政调解、仲裁调解等。人民调解是人民调解委员会主持进行的调解；法院调解是人民法院主持下进行的调解；行政调解是基层人民政府或者国家行政机关主持下进行的调解，仲裁调解是在仲裁机构主持下进行的调解。这几种调解中，法院调解属于诉内调解，其他都属于诉外调解。  

    二、不同调解类型的特征

　　　　（一）人民调解。人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性自治组织，在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作。由于人民调解委员会是群众性组织，其成员扎根于群众之中，对群众之间的民事纠纷知根知底，所以调解委员的能动作用很大。人民调解从人民群众的视角出发，以大众观念，乡土亲情，作为人民调解的思想基础；从人民群众的情感着眼，以贴近生活，通晓惯例，作为人民调解的工作基础；从解决纠纷的根源入手，以百姓常理，民间习俗，作为说服教育的调解原则；从情理法理的结合优势，以合情合理，依法自愿，作为人民调解的工作原则；从方便群众的需要着想，以简便程序，灵活快捷，作为解决纠纷的主要形式，不仅能把纠纷解决在基层，还能起到宣传法制、预防纠纷、防止矛盾扩大的作用，因而受到人民群众的欢迎。但其达成的调解协议不具有强制约束力。

　　　　（二）法院调解。法院调解又称诉讼内调解，包括调解活动、调解的原则、调解的程序、调解书和调解协议的效力等。是当事人用于协商解决纠纷、结束诉讼、维护自己的合法权益，审结民事案件的制度。诉讼中的调解是人民法院和当事人进行的诉讼行为，其调解协议经法院确认，即具有法律上的效力。《中华人民共和国民事诉讼法》第九条规定：“人民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则进行调解；调解不成的，应当及时判决。”法院调解可以由当事人申请开始，也可由人民法院依职权主动开始。调解案件时，当事人应当出庭，如果当事人不出庭，可以由经其特别授权的委托代理人到场协商。调解可以由审判员一人主持，也可由合议庭主持。在审判人员的主持下，双方当事人自愿、协商达成调解协议，协议内容符合法律规定的，应予批准。调解达成协议，人民法院应当制作调解书，该调解协议具有强制执行的效力。

　　　　（三）仲裁调解。合同双方当事人协商仲裁的，仲裁机构首先进行调解，调解不成再行仲裁。我国仲裁调解的范围广泛，不受诉讼案件或诉讼金额的限制，只要双方当事人同意或者有调解的希望与可能，都可以按照调解程序进行调解。不仅在仲裁前可以调解，在仲裁中的各个阶段均可以进行调解。

　　　　（四）行政调解。行政调解具有专业性、高效性、主动性等特点，尤其是对于农村土地征用、房屋拆迁、企业改组改制、劳动和社会保障、环境资源保护等问题产生的群体性行政争议，具有独到优势。我国行政机关的职能主要体现行政管理与行政执法两大职能上，国家行政机关根据法律规定，对属于国家行政机关职权管辖范围内的行政纠纷，通过耐心的说服教育，使纠纷的双方当事人互相谅解，在平等协商的基础上达成一致协议，从而合理地、彻底地解决纠纷矛盾，行政调解也是国家行政机关对经济活动和社会生活执行管理和监督的一种方式，它不仅可以调解公民之间的纠纷，还可以调解公民与法人之间和法人与法人之间的权利义务关系的争议。这是它不同于人民调解的一个重要特点。行政调解达成的协议不具有强制执行的效力。

　　　　三、如何构建大调解格局

　　　　随着经济社会发展，我国进入了社会转型期和矛盾凸显期，各类矛盾纠纷呈现出多样性、复杂性、群体性等特点。与此同时，传统的调解类型已难以适应及时缓和大量纠纷的现实需要，为了改变过去各种调解单兵作战、各自为政的调处格局，更加及时有效地化解矛盾，应建立“党政领导、政法牵头、司法为主、各方参与”的大调解机制，使司法调解、人民调解、行政调解、仲裁调解并用与联动，形成“多位一体”的大调解格局，从而构筑一种更具实效、更具权威的纠纷解决方式。

　　　　（一）坚持党委领导，构建法院为主，各部门联动的“大调解”格局。“大调解”工作调和的是矛盾，调顺的是民心，调稳的是执政根基。“大调解”工作已经成为维护社会稳定的“安全闸”，促进社会经济发展的“助推器”，密切党群关系、干群关系的“连心桥”。一是健全组织机构，加强工作领导。建立由党委领导，政府支持，综治部门牵头，司法所汇集纠纷并分类，法院主导，各行政部门、社会团体、自治组织参与的大调解网络，形成人员联动、设施联用、信息联享、机制联通、矛盾联调的全面覆盖城乡每个角落的大调解体系，更好地发挥调解合力的作用。二是健全规章制度，做到有章可循。对大调解体系中各调解主体的职能分工、诉讼与非诉调解机制的对接、非诉调解结果的司法确认、大调解工作的监督考核等内容，制定具体、缜密、实用的操作制度。三是监督支持到位，大调解全面覆盖。

　　（二）坚持内外联动，构建依靠综治合力化解纠纷的“大

调解”工作格局。人民法院在发挥大调解体系主力军作用的同时，还要加强与其他调解主体的沟通协调和联动，充分发挥各方优势和主动性，全力化解各类纠纷。一是建立健全诉前调解与信访维稳的联动机制。法院应加强与信访部门的沟通协调，在调处涉诉涉法纠纷的同时，共同做好突发性事件的稳控工作。二是建立健全诉讼调解与人民调解联动机制。首先成立专业调解委员会：1、以妇联为主导，成立婚姻家庭调解委员会，调解离婚、扶养、赡养、继承类案件；2、以交警部门为主导，成立道路交通事故调解委员会，调解因交通事故所发生的纠纷；3、以物业办为主导的，成立物业调解委员会，调解因物权法规定的共有部分维修及物业服务方面的如供用电水气热和物业等债权纠纷；4、以房产管理处为主导的，成立房屋所有权类调解委员会，调解因房屋所有权变更类纠纷；5、以公安局派出所为主导的，成立侵权纠纷调解委员会，调解因打仗互殴所发生的健康权纠纷；6、以农委为主导，充分发挥农村土地承包仲裁机构的仲裁调解作用，调解农村土地承包纠纷；7、以国土局为主导的，成立土地性质权属专项调解委员会，调解因宅基地使用权、土地性质、土地权属界限类纠纷；8、以卫生局为主导，成立医疗损害赔偿调解委员会，调解因医疗事故等发生的纠纷；9、以劳动局为主导，充分发挥劳动争议仲裁委员会的作用，调解劳动、人事争议纠纷；10、以教育局为主导的，成立校园学生健康权调解委员会，调解学生在校期间人身损害赔偿纠纷；11、以各行业为主导的，成立行业调解组织，调解本行业内部发生的纠纷。建立调解组织名册和调解员名册，以便于引导当事人选择合适的调解组织或调解员调解纠纷。并将法官下派到人民调解组织，加强对乡镇人民调解组织的指导和规范，通过举办培训班、点评调解文书、现场指导、邀请旁听案件审理等多种形式，讲解法律法规，交流工作经验，提高调解员水平，从矛盾发生的源头上解决纠纷，积极推动建立覆盖全县的诉讼调解与非诉讼调解相衔接的“大调解”格局。三是建立健全诉讼调解与行政调解联动机制。对于公民、法人或者其他组织之间发生的纠纷或行政相对人与行政事业单位发生的纠纷，法院应加强与行政事业单位、行业协会、群团维权组织的联动配合，充分利用他们的专业技术优势和独特地位优势，实行委托调解、邀请调解、联席会商等方式，建起一条矛盾纠纷专业化调处的快捷通道。

　　　　（三）完善调解制度，构建科学规范、效果良好的“大调解”工作格局。健全和完善诉前调解、委托调解、协助调解、调解协议确认等工作制度，使调解衔接工作更加科学规范，更具可操作性。一是完善诉前调解机制，对婚姻家庭纠纷、邻里纠纷、小额债务纠纷等，当事人要求诉讼立案的，由法院主动向他们宣传非诉讼调解的特点，鼓励、引导他们先由人民调解组织、行政机关、行业协会调解。二是完善协助调解，法院在诉讼调解过程中，根据案件审判需要，吸收特邀调解员、当事人亲友或有关组织的人员等协助法官一并进行调解。三是完善委托调解，对已经立案进入诉讼程序的案件，经当事人同意，直接将案件委托上述单位或聘任、特邀调解员进行调解。四是强化效力确认，对经特邀调解员或人民调解组织、行业调解协会等诉讼外调解达成的调解协议，当事人可以向法院申请司法确认。法院经审查后，依法确认其效力，赋予其强制执行力，如果一方不履行协议，另一方可以申请强制执行。

　　　　（四）建立联席会议和信息通报制度，构建运转有序、信息通畅的“大调解”工作格局。成立由党委政法委领导挂帅，相关部门负责人参加的县“大调解”工作领导小组，负责对全县“大调解”工作进行协调、指导、督办、考评，制定“大调解”工作具体实施意见和工作流程、工作制度。联席会议由县政法委牵头，根据实际，适时召开，互相通报情况，研究解决“大调解”工作中出现的新情况、新问题。法院、公安、检察院、信访、司法行政和人民调解组织要及时通报发现和受理的矛盾纠纷及调解工作情况，切实做好矛盾纠纷排查调处工作。对涉及人民调解、行政调解协议的案件，人民法院在调解或审理终结后，要将生效的法律文书通报给人民调解组织和行政机关，并针对审理中发现的问题对调解工作提出指导意见。

　　　　（五）建立心理危机干预疏导机制。针对矛盾纠纷中一些群众具有固执、偏激等不良心理倾向，建立心理危机干预疏导机制，组织有化解危机有经验的老同志，聘请心理学方面的专家、学者组成心理矫正专家组，及时对有心理危机的群众开展心理疏导和说服教育工作，及时消除因心理疾病、心理障碍、心理困惑引发的纠纷案件。

　　　　四、人民法院与人民调解、行政调解的衔接

　　　　当事人向人民法院起诉婚姻家庭继承类案件；涉及相邻关系、共有、农村土地承包经营权、宅基地使用权、建筑物区分所有权、取水权等物权保护纠纷；农村土地承包合同、民间借贷、合伙协议、买卖合同、劳务合同、服务合同、租赁合同、借用合同、赠予合同、供用电水气热合同和物业等债权纠纷；财产损害赔偿、医疗损害赔偿、交通事故人身损害赔偿、雇员侵权纠纷等类纠纷，应积极引导和说服当事人通过行政调解、人民调解、行业调解和仲裁调解以及社区村屯、工会、妇联组织调解等途径，从小从早从基层解决争议，使更多的民事纠纷在诉讼前和诉讼外低成本地化解。当事人同意的，人民法院应当登记并向相关人民调解组织出具《转交人民调解或行政调解函》，并由当事人填写《人民调解申请书》。

　　　　人民调解组织调解纠纷应当在30日内结案，如在规定期间内不能结案，应当终止调解，并将终止调解的事由在结案单中载明函告转交或委托的人民法院。调解期间自当事人填写《人民调解申请书》之日起算。

　　　　调解组织受理并填写《人民调解案件受理登记表》后，调查纠纷事实进行调解，调解不成或自行和解的给人民法院出具调解结案单。调解达成协议的，出具人民调解协议书，同时给人民法院出具调解结案单。诉前调解未能达成协议或诉前达成调解协议又反悔，当事人向人民法院起诉的，人民法院应当将该纠纷经过人民调解组织调解和达成协议的情况在裁判文书中予以说明。